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老旧电梯安全风险治理与法律问题

——对长三角电梯安全立法和相关电梯标准的思考

 
来源:《中国标准化》
      
2019-11-25 09:50:00
      
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  长三角是全球电梯产业最为集中的地区,截至2017年初,共有电梯生产企业150家以上,电梯配套企业数百家,每年生产销售的电梯超过45万台,约占全球电梯年产销量的一半、中国市场的三分之二。与此同时,长三角地区也是大型的电梯使用市场。据《2017年度杭州市电梯安全状况白皮书》显示,仅杭州市在用电梯就已超过11万台,2017年电梯应急处置工作在体量上较2016年有所增加,电梯应急处置平台共受理电话6.4万通,应急处置11723起,解救被困人员13762人。造成电梯安全问题的原因是多方面的,既有电梯自身的原因.也有电梯使用、保养不当等原因。据有关资料显示,电梯安全问题大多数源于保养、使用不当,而在所有的电梯中,老旧电梯安全问题突出,老旧电梯故障率明显高于使用年限未满5年的电梯。所以,处理好老旧电梯的安全风险问题是维护电梯安全的重要内容。

  一、老旧电梯安全现状

  1、老旧电梯是普遍现象。第一,当电梯作为建筑物附属物时,建筑物的使用年限就是电梯的使用年限。日本将电梯视为建筑物的附属物,虽然我们国家将电梯作为特种设备,由《特种设备安全法》和地方性的电梯法规调整.但电梯井道在建筑物施工时就已设计、建造好,而随着电梯技术的发展,电梯大小和井道规格也在不断变化,因此,一般情况下,旧井道装不了新电梯。第二,老旧电梯由电梯结构决定。电梯一般可以分为三个部分:井道、机械(传送带、轿厢等)和电气,其中最易损耗的是电气部分,因为电子元器件易劳损且都有生命周期限制。在电梯发展历程中,一开始的电梯都只有机械部分,随着电梯的进步,才由曳引式电梯变成了液压电梯,然后由单台机变成了模糊控制电梯。电梯的井道和机械部分越来越居于次要地位,只起基础作用。容易出现劳损、事故的电气部分占据越来越重要的地位,但可以通过安全评估、零部件更换来确保安全性,所以,老旧电梯一般不会被淘汰,电梯使用寿命一般较长,尤其像法国埃菲尔铁塔的电梯,已经使用100年有余,如今依旧承担着每年约700万人次的客流量。第三,立法没有限制电梯的使用寿命、使用周期。《特种设备安全法》第48条第一款虽然规定了特种设备使用单位的报废义务,但没有涉及报废期限的规定。而该条第二款则明确了特种设备不受使用年限限制。所以,除新装电梯外,大量电梯都是老旧电梯,如何对老旧电梯实行风险控制和防范,以保障其安全性是维护电梯安全的重要内容。

  2、老旧电梯使用现状。截止2017年底,杭州市使用年限超10年的在用电梯达到25362台,约占所有在用电梯的22.72%。电梯虽然没有使用周期限制,但相对于新装电梯,老旧电梯存在较多安全隐患。有学者分析研究了 219台老旧电梯的安全评估结果,建议维修改造的电梯占总数的78.08%,建议报废的电梯占总数的2.28%,仅有不到总数1/5的老旧电梯不存在安全问题。可见,老旧电梯安全问题较为突出。而老旧电梯安全问题突出的主要原因在于:第一,零部件磨损、老化严重,可替换性差。第二,技术落后,可能不符合当前电梯标准或技术要求,且能耗较大。第三,安全保障措施少,安全性低。一方面,电梯维修人员的检修活动少有可借鉴参考的依据,多数情况下需要依靠自身经验,而电梯维修人员、维保单位技术水平参差不齐,导致电梯安全没有十足保障。另一方面,使用单位、维保单位,对于电梯改造、中修、大修理解不到位。

  3、老旧电梯立法现状。依据长三角目前的电梯安全立法,老旧电梯的概念可以界定为,“超过设计使用年限或者次数的电梯和自监督检验合格之日起使用年限超过10年的电梯”。长三角多数城市对老旧电梯的治理作了规定:第一,杭州、上海、宁波、台州等城市规定在年度自检或定期检验时进行功能性试验和制停距离检查,其中,杭州还增加了相应的罚则。第二,上海、金华、宁波、台州、温州、常熟等城市规定了老旧电梯需增加维护保养频次和维护保养项目。第三,上海、金华、宁波、温州等城市规定对老旧电梯实行重点安全监督检查。第四,杭州规定根据老旧电梯安全管理的需要建立经费筹措机制。第五,杭州、宁波、台州、常熟等城市还规定了老旧电梯进行安全风险评估。在电梯立法中,安全风险评估对于老旧电梯具有重要意义。综上,长三角多数城市都将老旧电梯纳入立法视野,但是,对于老旧电梯的法律保障仍有不足。当前实践中老旧电梯安全治理依赖技术升级扩展、安全风险评估,而对这两方面立法涉及不足,多依赖当地习惯和商业习惯操作,容易受到业主意愿、资金条件等因素限制,不利于老旧电梯“长治久安”。

  二、老旧电梯安全保障与法律问题

  技术升级扩展和安全风险评估是保障老旧电梯安全的两个主要措施,随着社会的发展、技术的进步,老旧电梯安全保障也出现了一系列新举措。

  1、老旧电梯技术升级扩展。电梯行业不同于其他行业,电梯厂商要保障其已售电梯的安全性。电梯的安全技术是“累计的叠加安全”,随着电梯安全问题的暴露.电梯标准不断增加,电梯技术不断升级。实践中,技术升级扩展是保障电梯安全最成功的措施,如机械能的电梯可能会沉底,如果发明了防沉底的技术,就会应用到已经加装的电梯上,如果发明了防冲顶的技术,也会应用到已加装的电梯上。所以,电梯标准的进步不是风险评估控制的,电梯的安全技术随着电梯标准的升级而提高,由厂商负责、电梯用户承担费用。所以,老旧电梯能够得到支撑的一个重要原因是,每一个电梯制造厂商对自己制造的电梯承担“终身责任”,即,一方面要顺应电梯技术的发展,另一方面要消除新发现的安全隐患,老旧电梯都要进行技术升级扩展。

  2、老旧电梯安全风险评估。技术升级扩展后,判断老旧电梯整体的协调性、安全性是否存在问题,需要依赖安全风险评估。原则上,十年以上的电梯都进入安全风险评估期,并依据评估结果对电梯采取修理、更换、改造、报废等措施。

  安全风险评估的重要性。风险评估对于保障老旧电梯安全具有重要意义。第一,立法的要求。《特种设备安全法》第48条第二款的规定,达到设计使用年限的电梯可以继续使用,但是应当按照安全技术规范的要求通过检验或者安全评估。第二,老旧电梯安全隐患相对较大,事故率明显高于其他电梯,客观上需要进行安全评估。第三,安全风险评估是判断老旧电梯报废与否的主要依据。我国目前涉及电梯报废的立法、标准不足,电梯报废多依赖安全风险评估。

  老旧电梯安全风险评估的主要参考标准。欧盟较早开展电梯安全评估工作,1995年实施的EN115《自动扶梯和自动人行道的制造与安装安全规范》规定了安全评估的相关理念和方法。2006 年,国际标准化组织(ISO)发布ISO/TS 14798-

  2006《电梯、自动扶梯和自动人行道——风险评价和降低的方法》,中国据此颁布了GB/T 20900-2007《电梯、自动扶梯和自动人行道——风险评价和降低的方法》,这是目前电梯安全风险评估最主要的参考标准。此外,我国部分省份、直辖市制定了安全风险评估的地方标准,如重庆市的《老旧电梯安全评估规程》《老旧电梯安全评估导则一一曳引驱动电梯》,内蒙古的《内蒙古自治区老旧电梯风险评估规则》,浙江省的《在用电梯风险评价规则》等。地方标准能结合当地电梯安全现状综合考量,具有一定优势,但是安全风险评估是确保电梯安全稳定的重要手段,有必要划定全国统一的“安全底线”。目前的“GB/T 20900-2007”和地方标准的强制性不足,而老旧电梯安全风险评估是保障乘梯人人身健康和生命财产安全的重要手段,依据《标准化法》第10条第一款的相关规定,有必要制定强制性标准予以保障。

  老旧电梯安全风险评估标准的主要问题。目前我国老旧电梯安全风险评估的主要参考标准是“CB/T 20900-2007”,在该标准中,风险评估是通过系统的方法检查与电梯相关危险的逻辑步骤进行的,电梯安全是通过风险评估和风险降低的迭代过程实现的。虽然该标准有助于推动电梯安全评估工作,但是,也存在一些问题:第一,该标准存在较大的滞后性。该标准制定于2007年,随着电梯安全、节能、控制等技术的发展,已不能满足目前电梯安全评估需求。第二,电梯安全评估方法的评价体系缺失。随着电梯的主要结构和核心技术发展和应用,常用的电梯安全评价方法相互独立、可操作性不强,已不能满足实践所需。所以,有学者指出了未来电梯安全评估的趋势:智能化、数据库化、方法复合化、评价范围不断拓宽。

  老旧电梯安全风险治理。老旧电梯的安全风险治理多依赖于风险评估情况,可以根据需要采取修理、更换、改造、报废等措施消除老旧电梯安全风险:第一,修理。根据电梯日常运行状态、零部件磨损程度、运行年限、频率、使用环境等,当日常维修保养已无法排除电梯安全风险时,可根据情况进行大修、中修或者单项大修。一般情况下,电梯中修多涉及电梯零部件拆卸修理,而大修往往涉及电梯严重受损或者已中修两次以上。GB/T 18775-2009电梯大修应参照《电梯、自动扶梯和自动人行道维修规范》、GB/T 10060-2011(电梯安装验收规范》、GB/T 10058-2009《电梯技术条件》等标准执行。第二,更换。更换是降低电梯安全风险的重要措施,如果通过更换电梯部件可以消除危险,则优先考虑更换电梯部件。但需要注意的是,某些部件的更换可能需要其他部件或参数一同变更,如,某些部件的更换影响到电梯提升高度的改变,则可能还会涉及电梯层面的改变。第三,改造。电梯改造需要针对该电梯存在的问题进行,此外也要提高电梯的智能化、环保化水平。一般情况下,通过改造,能够有效降低老旧电梯的故障率,提升电梯性能、稳定性。但是,目前我国电梯改造标准空缺,仅有像重庆市出台的DB50/T 697-2016《电梯改造修理分类及检验规则》地方标准,而且,电梯改造缺乏行业管理,改造质量参差不齐。第四,报废。如果电梯存在严重事故隐患,无改造、修理价值,或者达到安全技术规范规定的其他报废条件的,应当作报废处理。目前,我国涉及电梯报废的标准有GB/T31821-2015《电梯主要部件报废技术条件》和GB/T37217-2018《自动扶梯与自动人行道主要部件的报废技术条件》。

  3、老旧电梯安全保障新举措。随着社会的发展和数字技术的进步,老旧电梯安全还可以通过“电梯保险”和“智慧电梯”进行保障。

  推动老旧电梯投保,降低电梯风险成本老旧电梯故障高发。电梯保险是规避其运营风险的重要手段。长三角地区大多数城市通过“鼓励投保”和“行业协会推进电梯安全责任保险”两种方式推进电梯投保。其中,杭州通过保费补贴等方式鼓励投保。这对于激励投保电梯保险具有直接效益,台州不仅鼓励电梯投保、鼓励保险机构提供电梯安全责任保险产品和服务,还明确规定保费承担方式应在物业服务合同中约定。宁波正在建设国家保险创新综合试验区。2017年,原宁波保监局联合原质监局、金融办、住建委等部门发布《关于全面推行电梯安全综合保险工作的意见》,全面推行电梯安全综合保险,即在电梯安全责任保险的基础上,引入“保险+服务”模式,通过信息化等技术手段对电梯维护保养实施质量监控,借助保险机构承担部分电梯运行和维护保养的风险管理。推动老旧电梯保险化,一要提高老旧电梯投保“鼓励力度”,可以考虑在政府提供保费补贴的基础上,再将老旧电梯经费中的一部分补贴老旧电梯保费,进一步激励老旧电梯投保;二要推进并完善老旧电梯“保险+服务”模式的适用。借鉴宁波的试点经验,推进老旧电梯“保险+服务”模式的适用,并通过实践情况逐步完善,以更好地保障老旧电梯安全。

  把握技术进步的红利,推进老旧电梯智慧化。长三角地区大多数城市规定了对电梯安全实施智能化监测,而且大多数城市通过“新电梯应当智能化”和“旧电梯改造时智能化”的形式来规定。从各城市的对比看,《温州市电梯安全条例》对电梯智能化监测规定地最为严格,从电梯制造单位、电梯采购单位、市特种设备应急处置中心多主体角度促进电梯安全监测智能化。此外,在电梯智能化监测方面,杭州相比于其他城市,有其独特的亮点——将监测装置纳入维护保养范围。老旧电梯技术落后,故障发生率高,“智慧化”是治理的“良方”。

  老旧电梯安全隐患较高,需要依靠技术升级扩展和风险评估,通过修理、更换、改造、报废等措施消除安全风险。目前的电梯立法、标准存在滞后性,与电梯实践、商业习惯严重脱节,有必要进一步重视老旧电梯的安全风险问题。完善老旧电梯安全风险治理措施:一方面,要在立法中引入风险机制,通过事先的预防机制更好地消除老旧电梯安全隐患。另一方面,要将目前实践中的电梯商业习惯转换成制度控制,使得老旧电梯风险治理“有理有据”,此外,要结合智慧电梯、电梯保险的发展潮流,更好地处理好老旧电梯安全风险问题。(来源:《中国标准化》2019年第9期;原作者:章磊中)

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